Saldi Isra Guru Besar Hukum Tata Negara dan Direktur Pusat Studi Konstitusi (Pusako) Fakultas Hukum Universitas Andalas, Padang

SEBAGAIMANA dipahami, proses perubahan Undang Undang Dasar (UUD) 1945 yang berlangsung pada 19992002 dipagari salah satu kesepakatan dasar: tetap mempertahankan sistem pemerintahan presidensial.
Tidak sebatas mempertahankannya, hasil perubahan UUD 1945 juga melakukan sejumlah upaya purifikasi untuk mendekati model sistem presidensial yang lebih `ideal'. Meski tidak mudah mendefinisikan sistem presidensial yang ideal, paling tidak hasil perubahan telah mengoreksi sejumlah desain sebelum perubahan UUD 1945.

Dalam buku Pergeseran Fungsi Legislasi (Saldi Isra, 2010: 63-71), bentuk koreksi yang dilakukan diidentifikasi, meliputi: (1) mengubah tata cara pemilihan presiden/wakil presiden dari pemilihan dengan sistem perwakilan (mekanisme pemilihan di MPR) menjadi pemilihan langsung, (2) membatasi periodisasi masa jabatan presiden, (3) memperjelas mekanisme pemakzulan presiden/ wakil presiden, (4) larangan bagi presiden untuk membubarkan presiden untuk membubarkan DPR, (5) memperbarui atau menata ulang eksistensi MPR, dan (6) melembagakan mekanisme pengujian undang-undang.

Meski sejumlah koreksi terhadap desain konstitusional sistem presidensial atas UUD 1945 sebelum perubahan telah dilakukan, tidak semua persoalan dapat dipecahkan di tingkat konstitusi.
Dengan meletakkan dalam bingkai perbandingan hukum tata negara, secara sederhana dapat dikatakan bahwa tidak ada negara yang menyelesaikan semua persoalan di tingkat konstitusi. Karena itu, menjadi sebuah kelaziman menuntaskan pengaturan yang lebih detail dan bersifat operasional dalam perundang-undangan yang lebih rendah, terutama dalam bentuk undang-undang.

Namun praktiknya, upaya menerjemahkannya ke pengaturan yang lebih rendah acap kali mendistorsi semangat yang diingini pembentuk atau pengubah konstitusi. Distorsi itu pada umumnya terjadi akibat dominannya kalkulasi politik jangka pendek para pembentuk undangundang. Kalkulasi demikian sangat mungkin terjadi karena pengaturan konstitusi yang bersifat pokok-pokok ditambah delegasi kepada undangundang. Dengan kondisi itu, pembentuk undang-undang memaknai ruang untuk menerjemahkannya lebih detail sebagai open legal policy.
Sistem kepartaian Dengan meletakkan dalam bingkai sistem presidensial, open legal policy yang dimiliki pembentuk undangundang menjadi pekerjaan yang tidak mudah. Salah satu penyebab yang dapat dikatakan laten ialah sistem presidensial dibangun dengan model kepartaian majemuk (multiparty system). Tak pelak, model sistem kepartaian demikian selalu menjadi faktor yang memicu ketegangan saat membahas undang-undang, termasuk yang di wilayah pemilihan umum. Bahkan, sejak praktik sistem kepartaian majemuk tahun 1999, pembentukan undang-undang tidak hanya memicu ketegangan di antara partai politik di DPR, tetapi juga merambah ke hubungan antara eksekutif dan legislatif.

Sekiranya dibandingkan dengan sistem parlementer, model kepartaian dalam sistem presidensial menjadi isu yang amat menarik karena anggota lembaga legislatif dan presiden dipilih secara langsung oleh rakyat (pemilih). Bila mayoritas anggota legislatif menentukan pilihan politik yang berbeda dengan presiden, sering kali sistem presidensial terjebak pada pemerintahan yang terbelah (divided govern ment) antara pemegang kekuasaan le gislatif dan pemegang kekuasaan eksekutif.
Biasanya, du kungan legislatif makin sulit didapat jika sistem presidensial dibangun dalam sistem multipartai.

Dengan situasi seperti itu, banyak kalangan meragukan kelangsungan dan stabilitas pemerintah dalam sistem pemerintahan presidensial. Berdasarkan hasil penelitian JA Cheibub dkk dalam Government Coalitions and Legislative Success Under Presidentialism and Parliamentarism (2004), banyak kalangan skeptis dengan keberlangsungan dan stabilitas pemerintahan dalam sistem multipartai. Keraguan tersebut bukan karena banyaknya jumlah partai politik yang ikut menjadi peserta pemilihan umum, melainkan lebih kepada jumlah partai politik di lembaga perwakilan rakyat. Biasanya dengan banyaknya jumlah partai politik, pola pembangunan hubungan antara eksekutif dan legislatif tidak mudah dilakukan.

Hubungan itu menjadi masalah apabila mayoritas kekuatan partai politik di lembaga legislatif menentukan pilihan politik yang berbeda dengan presiden. Jika hal demikian terjadi, praktik sistem presidensial akan mudah terjebak pada pemerintahan yang terbelah, kemudian mengancam stabilitas penyelenggaraan pemerintahan. Situasi makin rumit karena eksekutif dan legislatif sama-sama mendapat mandat langsung dari rakyat. Terkait dengan hal ini, Juan J Linz (1992) menyatakan bahwa eksekutif-legislatif samasama menggunakan klaim sebagai pemegang amanat rakyat. Karena klaim itu, ketegangan hubungan begitu sulit dihindari.

Untuk menguatkan fakta yang ada, Scott Mainwaring (1992) menambahkan konflik antara eksekutif dan le gislatif sering sekali tim bul bila partai-partai yang berbeda menguasai kedua cabang kekuasaan itu. Konflik yang berkepanjangan, tambah Mainwaring, dapat menimbulkan akibat buruk terhadap stabilitas demokrasi. Apabila diletakkan dalam pengalaman Indonesia, pembentukan undang-undang, terutama yang di ranah pemilihan umum, menjadi pertarungan yang melelahkan.
Meski akhirnya tetap bisa diselesaikan, `jalan damai' yang ditemukan kerap menabrak UUD 1945. Rangkaian threshold Open legal policy pembuat undangundang yang memiliki kecenderungan menabrak UUD 1945 bisa dilacak dari pilihan mengadopsi pembatasan jumlah suara (threshold) dengan jumlah tertentu bagi peserta pemilihan umum. Pembatasan partai politik menjadi peserta pemilihan umum (electoral threshold) termasuk yang paling awal diadopsi. Langkah ini dimaksudkan guna memberikan persyaratan bagi partai politik menjadi peserta pemilihan umum.

Meski pada awalnya kehadiran electoral threshold memicu perdebatan yang cukup alot, pilihan membatasi partai politik peserta pemilihan umum menjadi sulit dielakkan.
Dengan segala macam argumentasi, batasan itu diterima sebagai bagian dari desain penyederhanaan model kepartaian dalam sistem presidensial.

Sayangnya, gagasan yang telah digunakan ketika penyelenggaraan Pemilihan Umum 2004 seperti tidak berbekas pada pemilihan umum lima tahun berikutnya. Lenyapnya electoral threshold pada Pemilihan Umum 2009 disebabkan adanya upaya barter politik dengan ide pembatasan yang baru, yaitu parliamentary threshold.

Selain pembatasan untuk menjadi peserta pemilihan umum, threshold lain yang juga diperkenalkan ialah presidential threshold. Meski masih tetap ditujukan bagi partai politik, pembatasan ini dimaksudkan me ngurangi pasangan calon presiden dan wakil presiden untuk men jadi peserta pemilihan umum.

Apabila dilacak dari konsti tusi, ambang batas untuk da pat mengajukan pasangan calon presi den/wakil presiden muncul dari pemaknaan atas Pasal 6A ayat (2) UUD 1945 yang menyatakan, `Pasangan calon presiden dan wakil presiden diusulkan oleh partai politik atau gabungan partai politik peserta pemilihan umum'.

Entah ilham dari mana, para pembentuk undang-undang memaknai open legal policy bahwa partai politik peserta pemilihan umum yang dapat mengajukan pasangan calon hanya yang memenuhi ambang batas (presidential threshold) tertentu. Misalnya, pada Pemilihan Umum Presiden/ Wakil Presiden 2009, ambang batas yang digunakan 20% dan/atau 25%.

Dengan batasan itu, untuk memenuhinya partai politik yang tidak mendapat dukungan suara secara nasional dan/atau jumlah kursi di DPR dengan jumlah tersebut hanya diperkenankan mengajukan pasangan calon dengan cara bergabung dengan partai politik lain.
Parliamentary threshold Di luar kedua threshold tersebut, parliamentary threshold merupakan rancang bangun penguatan sistem presidensial yang memunculkan perdebatan paling luas. Logika yang menyertai parliamentary threshold ialah mengurangi jumlah partai politik di DPR. Bagi kalangan yang percaya, jumlah partai politik yang terlalu banyak di DPR akan mengurangi produktivitas DPR. Bahkan di atas itu semua, pendukung gagasan parliamentary threshold percaya ambang batas itu diperlukan untuk membangun sistem presidensial yang efektif.

Namun perlu dicatat, untuk membangun sistem presidensial yang efektif, banyak faktor yang harus diperhatikan. Faktor tersebut antara lain desain konstitusional yang mampu menempatkan presiden sebagai sentrum kekuasaan, sistem kepartaian, karakter orang yang menjadi chief executive (baca: presiden), dan dukungan politik yang efektif dari partai politik yang berada di `barisan' presiden.
Dari semua faktor itu, sistem kepartaian merupakan salah satu faktor saja yang memengaruhi efektivitas sistem presidensial. Karena itu, efektivitas masih bisa dibangun secara baik apabila faktor-faktor lain mampu dikelola secara tepat.

Dengan menggunakan basis argumentasi tersebut, pemikiran untuk menaikkan angka parliamentary threshold dari 2,5% menjadi 4-5% amat berisiko bagi pemaknaan kedaulatan rakyat sesuai dengan UUD 1945. Bila merujuk data Center for Electoral Reform (Cetro), basis simulasi hasil Pemilihan Umum 2009 dengan angka parliamentary threshold 2,5% menyebabkan jumlah suara yang tidak bisa dikonversi menjadi jumlah kursi di DPR sekitar 19 juta.

Dengan menggunakan simulasi yang sama, apabila parliamentary threshold dinaikkan menjadi 3%-4%, suara yang hilang diperkirakan 23 juta. Bahkan, bila dinaikkan menjadi 5%, jumlah suara yang hilang ada pada kisaran 32 juta. Pertanyaannya, bagaimana menjelaskan konsep kedaulatan rakyat yang ada dalam UUD 1945 dengan banyaknya suara yang tidak bisa dikonversi menjadi kursi?
Berdasarkan penjelasan tersebut, angka parliamentary threshold 2,5% masih relevan dipertahankan. Masalah efektivitas di DPR masih bisa didesain dengan cara lain, yaitu dengan cara memperbesar ambang batas untuk bisa berhimpun dalam fraksi.

Bila tetap pada kondisi yang ada saat ini, semua partai politik yang lolos parliamentary threshold otomatis dapat membentuk satu fraksi, dengan tetap mempertahankan angka 2,5%, batasan membentuk fraksi dinaikkan menjadi 10%-15% jumlah kursi di DPR. Saya percaya, dengan cara seperti itu pembentuk undang-undang tidak harus mengorbankan suara pemilih demi membangun desain sistem presidensial yang efektif.

Di atas itu semua, kita harus segera keluar dari jebakan perdebatan tak berkesudahan di seputar besaran angka parliamentary threshold. Bukankah masih banyak masalah mendasar di sekitar pemilihan umum yang harus diselesaikan?

http://pmlseaepaper.pressmart.com/mediaindonesia/PUBLICATIONS/MI/MI/2011/11/21/ArticleHtmls/Jebakan-Angka-Threshold-Pemilu-21112011021003.shtml?Mode=1