Oleh Saldi Isra

Guru Besar Hukum Tata Negara dan Direktur Pusat Studi Konstitusi (PUSaKO)

Fakultas Hukum Universitas Andalas, Padang

Belum usai pergunjingan sekitar penetapan Ratu Atut Chosiyah sebagai tersangka, Jumat (20/1), Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) menahan orang nomor satu Provinsi Banten ini. Bagi sebagian pihak, bila dibandingkan dengan sejumlah skandal korupsi lain yang ditangani lembaga extra-odinary ini, penahanan Atut terbilang cepat. Karenanya, muncul berbagai tafsir dan spekulasi di balik penahanan sang gubernur. Barangkali, di antara spekulasi yang paling sulit dipertanggungjawabkan: tuduhan bahwa KPK memolitisasi proses hukum.

Secara hukum, begitu seseorang diberi status hukum baru sebagai tersangka, penyidik hukum memiliki alasan-alasan subyektif untuk melakukan penahahan. Misalnya, penyidik beragumentasi bahwa tenahanan dilakukan untuk mempermudah penyidikan. Atau, penyidik khawatir bahwa si tersangka akan melarikan diri. Bahkan, dengan kekuasaan yang dimiliki Atut sebagai gubernur, secara subyektif penyidik dapat melakukan penahanan karena kekhawatiran tersangka akan menghilangkan barang bukti dan berpotensi memengaruhi para saksi.

Dengan alasan-alasan subyektif yang dimiliki penyidik tersebut, tuduhan bahwa KPK memolitisasi proses hukum sulit dipertanggungjawabkan. Bahkan, dalam batas penalaran yang wajar, justru mereka yang menuduh tersebut dapat dinilai berupaya membawa proses hukum ke wilayah politik. Sejauh ini, sejumlah bentangan empirik menunjukkan, berbagai tuduhan politisasi yang di alamatkan ke KPK tidak terbukti. Buktinya, kasus-kasus yang dituduh adanya politisasi tidak pernah yang ditolak pengadilan.

Karenanya, persoalan lain yang jauh lebih relevan dibahas di sekitar penahanan Atut: bagaimana dengan posisi sebagai gubernur. Fakta yang sesungguhnya mengusik banyak pihak, sekalipun telah ditahan, Atut tidak kehilangan kewenangan untuk menjalankan pemerintahan. Artinya, secara hukum, Atut masih memegang kendali penyelenggaraan pemerintahan meski sedang berada dalam penjara. Dalam konteks yang lebih luas, pengalaman serupa tidak hanya terjadi dalam penahanan Atut tetapi kejadian ini hanya pengulangan dari pengalaman serupa yang pernah menimpa banyak kepala daerah.

Dengan kondisi begitu, dalam batas penalaran yang wajar, kepala daerah yang sedang ditahan hampir dapat dipastikan tidak akan mampu menyelenggarakan pemerintahan dengan baiik dan efektif. Bahkan, dengan mengambil contoh kasus Banten, dengan status tersangka dan belum ditahan, Atut pun tidak mampu lagi menyelenggarakan pemerintahan. Buktinya, meskipun belum ditahan, Atut beberapa kali gagal melaksanakan kewenangannya melantik Walikota Tanggerang.

Dorongan bagi penyidik

Kemungkinan terganggunya penyelenggaraan pemerintahan menjadi salah satu alasan utama desakan agar kepala daerah yang menjadi tersangka dan/atau ditahan untuk menanggalkan posisi politik yang dimilikinya. Tidak hanya itu, memberi kesempatan agar kepala daerah yang menjadi tersangka untuk konsentrasi menghadapi proses hukum. Kedua alasan ini mendorong berbagai kalangan agar kepala daerah dengan mendapat status hukum tersebut diberhentikan sementara atau diberhentikan dari jabatannya.

Sekiranya diletakkan dalam konteks yang lebih luas, desakan agar kepala daerah yang berstatus tersangka (apalagi diikuti dengan penahanan) untuk meninggalkan posisi politik yang dimilikinya juga didasarkan pada alasan lain, yaitu kemungkinan yang bersangkutan menggunakan posisi politiknya untuk memengaruhi proses hukum. Merujuk pada kasus Atut, Gubernur Banten ini sulit untuk memengaruhi KPK. Namun dalam konteks penegakan hukum, Atut sangat mungkin menggunakan posisi politiknya untuk memengaruhi para saksi.

Namun terlepas dari perdebatan sekitar kemungkinan menggunakan posisi politik itu, desakan agar diberhentikan sementara atau diberhentikan dari jabatan sulit dilakukan selama kepala daerah masih dalam status hukum tersangka. Dalam hal ini, Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (UU No 32/2004) menyatakan bahwa kepala daerah diberhentikan sementara oleh presiden tanpa melalui usulan DPRD apabila dinyatakan melakukan tindak pidana kejahatan yang diancam dengan pidana penjara paling singkat lima tahun atau lebih berdasarkan putusan pengadilan. Begitu juga, tindakan yang sama dapat pula dilakukan presiden bila kepala daerah didakwa melakukan tindak pidana korupsi, terorisme, makar, dan/atau tindak pidana terhadap keamanan negara.

Berdasarkan ketentuan tersebut, secara hukum, posisi seperti yang dialami Atut tidak mungkin untuk memenuhi desakan memberhentikan sementara atau menonaktifkan mereka yang masih berstatus tersangka. Karena itu, pemberhentian sementara baru bisa dilakukan setelah kepala daerah ditingkatkan statusnya dari tersangka menjadi terdakwa. Peningkatan status tersebut ditandai dengan pelimpahan perkara ke pengadilan. Sebelum sampai ke tahap itu, desakan untuk memberhentikan sementara lebih tepat dimaknai sebagai dorongan agar penyidik bekerja optimal hingga sebuah perkara dilimpahkan lebih cepat. Bahkan, sekiranya proses hukum yang dijalani kepala daerah digunakan sebagai basis argumentasi telah terjadi krisis kepercayaan publik yang luas pun tidak bisa digunakan sebagai alasan memberhentikan sementara kepala daerah.

Begitu pula dengan pemberhentian secara permanen, kepala daerah diberhentikan oleh presiden tanpa melalui usul DPRD bila terbukti melakukan tindak pidana berdasarkan putusan pengadilan yang telah memiliki kekuatan hukum tetap (inkracht van gewijsde). Oleh karena itu, desakan memberhentikan kepala daerah yang masih berstatus tersangka secara permanen jauh lebih tidak mungkin dipenuhi. Bahkan, dalam kasus tindak pidana makar sekalipun, kepala daerah tidak mungkin diberhentikan secara permanen kepala daerah sebelum adanya putusan pengadilan yang memiliki kekuatan hukum tetap.

Mengundurkan diri

Melihat ketentuan mengenai kemungkinan memberhentikan sementara dan memberhentikan secara permanen tersebut, yang paling mungkin dilakukan adalah mendorong kepala daerah untuk mengundurkan diri. Dorongan tersebut seperti menjadi sebuah keniscayaan bila kepala daerah yang menjadi tersangka juga ditahan penyidik. Jika tidak, kepala daerah tidak mungkin melaksanaan tugas dan kewenangan sebagaimana termaktub dalam Pasal 25 UU No 32/2004. Misalnya, dengan ditahan, sulit bagi kepala daerah memimpin penyelenggaraan pemerintahan daerah berdasarkan kebijakan yang ditetapkan bersama DPRD.

Banyak kalangan menilai, sekiranya kepala daerah yang berada dalam status tersangka dan ditahan oleh penyidik tidak hendak mengundurkan diri, hampir dapat dipastikan semua tugas dan wewenang di dalam Pasal 25 UU No 32/2004 tersebut akan terbengkalai. Artinya, bila diletakkan dalam konteks penyelengggaran pemerintahan, pilihan untuk melimpahkan kewenangan kepada wakil kepala daerah pun tidak cukup untuk menjaga keterpenuhan tugas dan wewenang seorang kepala daerah. Kalau diletakkan dalam konsep pelimpahan wewenang, maka semuanya akan sangat tergantung pada kerelaan kepala daerah yang melimpahkan.

Melihat puasaran kekuasaan di sekitar Atut selama ini, bisa saja terjadi pelimpahan kewenangan kepada wakil gubernur. Namun tidak ada jaminan sama sekali bahwa Atut akan melimpahkan semua wewenang yang dimiliki gubernur. Sekiranya tidak semua wewenang dilipmpahkan, dalam praktik, sangat mungkin terjadi pembelahan kewenangan yang dipegang wakil gubernur. Bahkan, dalam skala yang lebih luas, pelimpahan seperti itu sangat mungkin menghadirkan mata-hari kembar di Provinsi Banten. Artinya, pelimpahan wewenang demikian akan menghadirkan simalakama baru dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Selain itu, penerima wewenang sulit keluar dari bayang-bayang orang yang melimpahkan wewenang. Situasinya bisa menjadi lebih bagi wakil gubernur karena Atut memiliki posisi politik yang jauh lebih kuat di Provinsi Banten.

Dalam soal ini, barangkali Atut bisa belajar banyak dari langkah yang pernah dilakukan bekas Menteri Pemuda dan Olah-raga Andi Alfian Mallarangeng. Jamak diketahui, Andi memilih langkah yang sangat elegan begitu ditetapkan KPK sebagai tersangka dalam kasus Hambalang. Jika dibandingkan dengan kasus Atut, Mallarangeng memilih mengundurkan diri jauh sebelum yang bersangkutan ditahan KPK. Selain bisa lebih fokus menghadapi proses hukum, langkah Mallarangeng mampu menghindarkan kementerian yang dipimpinnya dari dilema dipimpin oleh orang yang berada dalam status hukum sebagai tersangka.

Kasus yang dihadapi Atut dan sejumlah kepala daerah yang mengalami nasib serupa, memberi pelajaran penting bagi kita terutama dalam penegakan hukum pemberantasan korupsi yang dilakukan kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah. Membaca ketentuan UU No 32/2004, kepala daerah yang ditetapkan sebagai tersangka dan kemudian ditahan penyidik sulit didesak mengundurkan diri. Karena itu, revisi terhadap ketentuan yang ada menjadi langkah mendesak untuk dilakukan. Dalam hal ini, jika kepala daerah ditetapkan sebagai tersangka dan diikuti penahanan oleh penyidik, penahanan tersebut sekaligus menjadi alasan memberhentikan sementara.

Pengaturan tersebut menjadi kebutuhan mendesak karena sulit mengharap munculnya kesadaran dari kepala daerah untuk mengundurkan diri begitu menjadi tersangka yang diikuti penahahan. Apalagi, sudah menjadi rahasia umum, banyak kepala daerah hadir dengan ongkos politik yang sangat besar. Dengan ongkos politik demikian, mengundurkan diri jelas menjadi pilihan yang harus dihindari. Karena itu, sekiranya tidak ditentukan secara eksplisit dalam revisi UU No 32/2004, akan banyak kepala daerah yang menyelenggarakan pemerintahan dari penjara.