Sepanjang periode 1999-2002, ketika mengubah UUD 1945, MPR sepakat untuk tetap mempertahankan sistem pemerintahan presidensial. Kuat dugaan, kesepakatan tersebut dilakukan karena munculnya wacana untuk kembali menimbang sistem parlementer dalam perubahan UUD 1945. Sekiranya dugaan itu benar, maka salah satu alasan di balik kesepakatan itu: trauma jatuh-bangunnya praktik sistem parlementer 1946-1959.
Terlepas dari latar belakang itu, melihat pengaturan dalam UUD 1945 dan praktik yang terjadi, sistem pemerintahan sebelum perubahan memang merupakan campuran antara sistem parlementer dan sistem presidensial. Salah satu bukti kuat pencampuran tersebut: presiden dan wakil presiden tidak dipilih langsung oleh rakyat, tetapi dipilih melalui sistem perwakilan oleh MPR. Karena model tersebut, presiden sangat tergantung kepada MPR. Padahal, dalam sistem presidensial, mandat presiden tidak diperoleh dari parlemen, tetapi diperoleh langsung dari rakyat melalui pemilu
Karena itu, meski sepakat mempertahankan sistem presidensial, MPR melakukan pemurnian (purifikasi) dari model dan pengaturan dalam UUD 1945 sebelum perubahan. Secara umum, upaya purifikasi sistem presidensial yang dilakukan berupa: (1) mengubah pemilihan presiden/wakil presiden dari pemilihan dengan sistem perwakilan menjadi pemilihan langsung; (2) membatasi periodesasi masa jabatan presiden/wakil presiden; (3) memperjelas proses pemakzulan presiden dan/atau wakil presiden; dan (4) menata ulang lembaga perwakilan rakyat.
Dari substansi purifikasi tersebut, posisi presiden jauh lebih kuat dan lebih aman. Misalnya,dengan pemilihan langsung, karena sama-sama mendapat mandat langsung dari rakyat, legitimasi presiden tidak lagi di bawah lembaga perwakilan. Selain itu, presiden tak perlu takut diberhentikan di tengah masa jabatan karena UUD 1945 hasil perubahan mendesain pemakzulan melalui proses yang sulit dan panjang. Bahkan, desain UUD 1945 hasil perubahan, proses pemakzulan di Indonesia lebih sulit dibandingkan dengan proses impeachment di Amerika Serikat.
Masalahnya, mengapa praktik sistem presidensial setelah perubahan UUD 1945, terutama paska Pemilu 2004 seperti sulit keluar dari wajah parlementer? Pertanyaan ini menarik karena hasil perubahan UUD 1945 menawarkan desain baru pola hubungan antar-lembaga, terutama hubungan eksekutif-legislatif. Dan, desain baru tersebut tambah menarik karena sistem presidensial dipaksa bergerak di tengah kepungan sistem multi-partai yang jauh dari sederhana. Dilema sistem presidensial
Berbeda dengan sistem parlementer, dalam sistem presidensial presiden memegang dua posisi sentral sekaligus : pusat kekuasaan eksekutif (chief of executive) dan sekaligus pusat kekuasaan negara (chief of state). Dengan posisi sentral tersebut, rentang kuasa presiden tidak hanya menyentuh ranah eksekutif tetapi juga menyentuh ranah legislatif dan yudikatif.
Sekalipun mendapat mandat langsung dari rakyat, presiden bukan merupakan satu-satunya lembaga yang memperoleh mandat rakyat melalui pemilu karena mandat rakyat juga diberikan langsung kepada pemegang kuasa legislatif. Karena itu, praktik sistem presidensial lebih banyak ditandai dengan isu mendasar: bagaimana mengelola hubungan presiden dan pemegang kuasa legislatif. Karenanya, praktik presidensial acap-kali terjebak dalam ketegangan hubungan antara keduanya.
Jamak dipahami, ketegangan tersebut akan menjadi semakin krusial jika kekuatan partai politik mayoritas di legislatif berbeda dengan partai politik (pendukung) presiden. Sebagaimana dinukilkan Jose Cheibub (2002), presiden yang tidak mengontrol kekuatan mayoritas di lembaga legislatif akan melakukan langkah seperti lazimnya yang dilakukan pemenang minoritas pemilu dalam sistem parlementer, yaitu melakukan koalisi dengan sejumlah partai politik. Tujuannya jelas, mendapatkan dukungan mayoritas di lembaga legislatif. Langkah paling umum yang dilakukan presiden: membagikan jabatan menteri kabinet kepada partai yang bergabung di dalam koalisi.
Padahal, sebagaimana diingatkan Scott Mainwaring (1993), koalisi dalam sistem presidensial jauh lebih sulit dibandingkan dengan koalisi di sistem parlementer. Paling tidak, Mainwaring mengemukakan tiga kelemahan koalisi di sistem presidensial, yaitu: (1) partai politik punya komitmen yang rendah untuk mendukung presiden, (2) anggota legislatif dari partai politik yang punya menteri di kabinet tidak sepenuh hati mendukung pemerintah, dan (3) keinginan partai politik untuk membubarkan koalisi lebih kuat dalam sistem presidensial. Karena kelemahan itu, David Altman (2000) menambahkan bahwa koalisi not conducive to political cooperation dalam sistem presidensial.
Berwajah parlementer
Selain dilema dalam sistem presidensial, purifikasi setelah perubahan UUD 1945 tidak mampu menghilangkan wajah model parlementer dalam sistem pemerintahan terutama dalam hubungan presiden dengan lembaga perwakilan.
Bukti yang sulit dibantah, semakin dominannya legislatif terhadap kekuasaan presiden terutama dalam penggunaan fungsi pengawasan DPR. Dalam praktik, pada satu sisi, sebagian kekuatan politik di DPR cenderung menggunakan fungsi pengawasan secara berlebihan (over dosis). Sementara itu, di sisi lain, muncul pula ketakutan berlebihan presiden atas kemungkinan penggunaan fungsi pengawasan DPR. Akibatnya, presiden dan DPR sering kali terlibat dalam model politik tarik-ulur yang tak berkesudahan. Selain itu, penelitian disertasi saya (2009) membuktikan bahwa karakter fungsi legislasi hasil perubahan UUD 1945 lebih dekat dengan model legislasi dalam sistem parlementer.
Begitu pula, sistem kepartaian majemuk (multi-party) menghadirkan presiden dengan dukungan politik minoritas di DPR. Karena itu, sejak Pemilu 2004, presiden seperti setengah dipaksa membangun jalan kompromi dengan membentuk pemerintahan koalisi. Dengan memilih koalisi, “harga” yang harus dibayar adalah hilangnya sebagian hak prerogatif dalam menentukan menteri.
Jika mau jujur, selama pemerintahan Yudhoyono, hak prerogatif presiden benar-benar kehilangan makna dan kewibawaan sebagai salah satu instrumen pokok dalam sistem presidensial. Semuanya terjadi karena cara berpikir pragmatis yang lebih mendepankan stabilitas dengan DPR sekalipun dengan menggadaikan hak prerogatif. Bahkan, semakin besar koalisi yang dibangun (over-size coalition), akan semakin banyak jabatan menteri yang tergadai. Padahal, koalisi tidak banyak membantu dan dalam banyak kejadian justru menggerogoti wibawa pemerintah.
Menuju Pemilu 2014
Kita menghendaki praktik sistem presidensial yang semakin meninggalkan wajah sistem parlementer. Bagaimanapun, dari bentangan empiric saat ini, gagasan penggabungan pemilu legislatif dan pemilu presiden sebagai salah cara kembali kepada makna purifikasi sistem presidensial, sulit terjadi dalam Pemilu 2014. Karena itu, yang diperlukan adalah design baru penggunaan hak-kak konstitusional DPR. Misalnya, fungsi pengawasan harus dilakukan dalam bingkai memperkuat praktik sistem presidensial dan jauh lebih baik bila dilakukan dengan dosis yang tepat.
Selain itu, dalam makalah “Kepemimpinan Presidensial” (2013), saya kemukakan bahwa sistem presidensial memerlukan pemimpin dengan prasyarat democratic, strong and persuade leadership. Syarat ini diperlukan karena ketidakstabilan merupakan watak dasar sistem presidensial. Karenanya diperlukan pemimpin kuat yang selalu bergerak dalam koridor pemerintahan demokratis. Ketiga syarat itu menjadi keniscayaan karena nyaris saban waktu akan terjadi “pertarungan” yang tak berkesudahan antara pemegang kekuasaan eksekutif dan pemegang kekuasaan legislatif.
Dalam posisi seperti itu, pemimpin dengan karakter lemah/lembek, peragu, suka pencitraan, dan saban waktu mengeluh pasti sulit menjalankan amanat UUD 1945. Pada dasarnya, seorang pemimpin dalam sistem presidensial adalah petarung sejati. Agar tidak terjadi benturan keras dengan institusi lain, karakter strong dibangun dalam pendekatan yang lebih persuasif dan demokratis. Terkait ini, Richard Neustand dalam “Presidential Power: The Politics of Leadership” (1960) mengatakan: presidential power is the power to persuade. Dalam posisi seperti itu, tambah Neustand, this is personal power that involves the president’s ability to influence others to achieve a political outcome (Shapiro dkk, 2000).
Dengan karakter di atas, presiden diharapkan tidak mudah terjebak membangun koalisi yang kedodoran (over size coalition). Bagaimanapun, sekalipun bukan merupakan bawaan sistem presidensial, desain Pasal 6A Ayat (2) UUD 1945 tidak menolak koalisi. Bahkan, presiden harus mampu memaksa partai politik pendukung koalisi bergabung dalam satu fraksi di DPR. Dengan cara itu, ide menyederhanakan fraksi di DPR menuju praktik sistem presidensial yang efektif bisa dilakukan.
Yang tidak kalah pentingnya, menghadirkan pemimpin yang negarawan. Di antara penyakit akut yang tengah melanda praktik presidensial adalah jabatan rangkap partai politik dengan jabatan di pemerintahan. Meskipun secara hukum tidak dilarang, namun karena potensi conflic of interest yang mengitarinya, mestinya larangan rangkap jabatan menjadi bagunan etika dalam merawat sistem presidensial.
Di atas itu semua, pilihan pengubah UUD 1945 mempertahankan dan melakukan purifikasi sistem presidensial harus dimaknai secara benar. Selama wajah model sistem parlementer selalu menyelimuti praktik sistem presidensial, selama itu pula praktik penyelenggaraan pemerintahan berjalan dengan wajah ganda, wajah ambigu. Atau, jika hendak bertahan dengan wajah parlementer, mengapa harus malu-malu menjemput kembali sistem pemerintahan parlementer?
