Saldi Isra, Media Indonesia 13 Oktober 2014
PEMBELAHAN kekuatan partai politik pascahasil Pemilu Legislatif 2014 dan komposisi pimpinan DPR dan MPR periode 2014-2019 menimbulkan kekhawatiran; sepanjang lima tahun ke depan akan penuh ketegangan antara presiden dan lembaga legislatif. Kerisauan yang timbul terasa begitu mencekam terutama dengan beredarnya isu bahwa kekuatan politik yang tergabung dalam Koalisi Merah Putih (KMP) akan menggagalkan pelantikan presiden dan wakil presiden terpilih pada 20 Oktober 2014.
Apabila diletakkan dalam bingkai konstitusi, saya sama sekali tidak percaya bahwa sebagian kekuatan di politik MPR akan menghalangi momen maha penting dalam siklus kenegaraan ini. Dengan merujuk ke Pasal 9 Ayat (1) UUD 1945, pelantikan presiden/wakil presiden terpilih mesti dibaca dan sekaligus dimaknai sebagai kewajiban anggota MPR. Tambah lagi, jika memang ada skenario menggagalkan agenda pelantikan, secara sederhana dapat dikatakan bahwa anggota MPR menegasikan dan sekaligus mengingkari mandat rakyat dalam pemilihan presiden (dan wakil presiden).
Disebabkan ketakpercayaan tersebut, saya lebih cenderung membahas bagaimana mengelola hubungan presiden dan DPR ke depan. Kecenderungan itu didasarkan kepada dasar pemikiran bahwa relasi presiden dan lembaga legislatif (khususnya DPR) di dalam sistem pemerintahan presidensial acap kali terjebak dalam pola hubungan tarik-menarik dan ketegangan. Hal begitu terjadi apabila kekuatan partai politik mayoritas di lembaga legislatif berbeda dengan partai politik pendukung presiden. Pengalaman serupa hampir terjadi pada semua negara yang mempratikkan sistem presidensial, termasuk di Amerika Serikat.
Karakter presidensial
Ketika perubahan UUD 1945 (19992002), mempertahankan sistem presidensial menjadi salah satu pagar utama yang harus diperhatikan para pengubah konstitusi. Dengan pagar tersebut, perubahan UUD 1945 dapat dilakukan sepanjang tetap mempertahankan sistem presidensial. Sekalipun terdapat trauma praktik presidensial selama Orde Lama dan Orde Baru, pengubah UUD 1945 tak pengubah UUD 1945 tak ingin memilih sistem parlementer yang pernah digunakan sebelum Dekrit Presiden 5 Juli 1959.
Sadar dengan kelemahan yang ada, pengubah UUD 1945 tetap mempertahankan sistem presidensial dengan melakukan purifikasi. Langkah purifikasi dimaksudkan untuk mengurangi karakter sistem parlementer dalam sistem pemerintahan Indonesia sehingga mendekati karaktersis mendekati karakter sistem presidensial. Karena itu, selama empat kali perubahan UUD 1945, purifikasi di antaranya dilakukan berupa 1) mengubah proses pemilihan presiden dari pemilihan melalui perwakilan (mekanisme pemilihan di MPR) menjadi pemilihan secara langsung; 2) membatasi periodisasi masa jabatan presiden; dan 3) memperjelas tata cara pemakzulan presiden; dan 4) menata ulang lembaga perwakilan rakyat.
Dari keempat purifikasi itu, tiga di antaranya terkait langsung dengan hubungan antara presiden dan DPR. Perubahan model pemilihan, misalnya, merupakan sebuah langkah besar sebagai bagian dari upaya purifikasi sistem presidensial. Bagaimanapun, selama masih lembaga perwakilan, sulit menghindari presiden untuk tidak bertanggung jawab kepada lembaga yang memilihnya. Berdasarkan pengalaman di bawah UUD 1945, dipilih MPR memaksa presiden bertanggung jawab secara politik kepada lembaga yang memilih. Dengan pertanggungjawaban tersebut, terbuka kesempatan bagi presiden dimakzulkan lembaga perwakilan karena alasan politik. Setidaknya, pengalaman tiga presiden (Soekarno, Abdurrahman Wahid, BJ Habibie) pernah ditolak pertanggungjawabannya atau dimakzulkan MPR karena alasan politis.
Pada satu sisi, meskipun penataan lembaga perwakilan rakyat tidak lagi memberi wewenang kepada MPR untuk memilih presiden, di sisi lain, hasil perubahan UUD 1945 memberikan wewenang lebih besar bagi DPR. Dengan posisi sama-sama mendapat mandat langsung rakyat, presiden dan DPR pola relasi keduanya bisa dilematis. Dengan merujuk ke banyak pengalaman, jika partai mayoritas di lembaga legislatif sama dengan partai politik pendukung presiden atau mayoritas partai di lembaga legislatif mendukung presiden, praktik sistem presidensial dengan mudah terperangkap menjadi pemerintahan otoriter. Sebaliknya, dalam hal terjadi perbedaan dukungan politik, relasi presiden dan DPR amat terjebak dalam ketegangan.
Dengan dukungan seperti itu, sebenarnya, sistem presidensial berayun antara dua pendulum, yaitu pemerintahan yang tidak stabil dan pemerintahan yang mudah terjebak dalam praktik yang otoriter. Jebakan otoriter akan mudah terjadi karena eksekutif yang mendapat dukungan solid dari kekuatan politik di lembaga perwakilan rakyat. Bilamana itu terjadi, presiden akan menjadi sosok yang sangat berkuasa (a very powerful president). Bahkan, kondisi a very powerful president akan dengan mudah terwujud karena presiden memiliki fungsi ganda sebagai kepala negara dan sekaligus sebagai kepala pemerintah. Jebakan berayun dalam dua kondisi itu disebut Arend Lijphart (1994) sebagai paradoxes of presidential power.
Dengan gambaran demikian, komposisi politik DPR pasca-Pemilu Legislatif 2014 sebetulnya tidak perlu terlalu dikhawatirkan. Secara positif, bentangan fakta yang tersaji dapat dimaknai sebagai bagian dari upaya membangun mekanisme checks and balances. Bahkan, dengan berkaca dari pengalaman dua periode kepemimpinan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono, dukungan mayoritas partai politik di DPR pun tidak menjadi jaminan bahwa presiden akan dengan mudah berhadapan dengan lembaga perwakilan. Dari pengalaman itu, Jokowi-JK tidak perlu terlalu ngotot berupaya menambah dukungan kekuatan partai politik di DPR.
Hubungan presiden-DPR
Sekalipun secara teoretis telah ada warning potensi ketegangan hubungan presiden dan DPR, hasil perubahan UUD 1945 justru memperbanyak titik singgung kedua lembaga ini. Misalnya, dalam fungsi legislasi, keterlibatan presiden dan DPR relatif berimbang. Selain itu, sejumlah agenda bernegara memerlukan `persetujuan' dan `pertimbangan' DPR. Misalnya, persetujuan DPR diperlukan dalam menyatakan perang, membuat perdamaian, dan perjanjian dengan negara lain; setelah presiden menerbitkan peraturan pemerintah pengganti undang-undang (perppu); dan anggota Komisi Yudisial diangkat dan diberhentikan presiden dengan persetujuan DPR. Sementara itu, pertimbangan DPR diperlukan untuk mengangkat duta, menerima penempatan duta negara lain, dan memberi amnesti dan abolisi. Lebih jauh, persetujuan dan pertimbangan masih muncul dalam proses pengisian jabatan-jabatan strategis yang diatur di level undang-undang.
Terkait dengan penjelasan tersebut, dalam `Presidensial Berwajah Parlementer' (Media Indonesia 10 Desember 2013) dikemukakan bahwa purifikasi pascaperubahan UUD 1945 tidak mampu menghilangkan karakter sistem parlementer dalam sistem pemerintahan presidensial Indonesia, terutama dalam hubungan presiden dengan lembaga perwakilan. Bukti yang sulit dibantah, semakin dominannya legislatif terhadap kekuasaan presiden terutama dalam penggunaan fungsi pengawasan DPR. Dalam praktik, pada satu sisi, sebagian kekuatan politik di DPR cenderung menggunakan fungsi pengawasan secara berlebihan (overdosis). Sementara itu, pada sisi lain, muncul pula ketakutan berlebihan presiden atas penggunaan fungsi pengawasan DPR.
Akibatnya, presiden dan DPR sering kali terlibat da lam mo del politik tarik ulur yang tak berkesudahan. Dengan merujuk ke pengalaman hubungan presiden-DPR sejak berakhirnya rezim pemilihan oleh MPR, saat ini sudah waktunya membahas pola pengelolaan hubungan yang berbeda dengan periode sebelumnya. Pemikiran ke arah itu diperlukan tidak dimaksudkan untuk menghilangkan keharusan melakukan checks and balances presiden dan DPR. Sejumlah pihak percaya, sekiranya tidak dilakukan upaya pengelolaan hubungan yang lebih baru, jebakan wewenang yang dimiliki presiden dan DPR berpotensi memperparah hasil yang mestinya dicapai. Misalnya, bentangan empiri menunjukkan betapa fungsi legislasi gagal mencapai target yang telah dibuat dalam program legislasi nasional.
Terkait dengan fungsi legislasi, pola hubungan presiden dan DPR harus mengikuti ketentuan yang diatur dalam Pasal 20 Ayat (2) UUD 1945.Selama ini, proses pembahasan di DPR dilakukan antara fraksi-fraksi dan menteri yang ditunjuk presiden. Mestinya, dengan merujuk Pasal 20 Ayat (2) UUD 1945 tersebut, pola pembahasan harus dilakukan DPR pemerintah. Untuk itu, peran fraksi harusnya dilakukan dalam proses pembahasan internal DPR. Dengan pola baru itu, ketika pembahasan bersama, tidak lagi muncul daftar inventarisasi masalah (DIM) fraksi, tetapi yang dibahas ialah DIM pemerintah dan DIM DPR. Secara hukum, upaya mengembalikan pola pembahasan pada Pasal 20 Ayat (2) UUD 1945 juga telah dituangkan dalam Putusan MK No 92/PUU-X/2012. Begitu pula dengan fungsi pengawasan, DPR harus mampu keluar dari pola yang umumnya dipakai dalam sistem parlementer. Berdasarkan ketentuan dalam UUD 1945, seharusnya tidak ada lagi pemikiran bahwa DPR dapat memberhentikan presiden dengan alasan politik. Kemungkinan untuk memakzulkan presiden hanya dapat dilakukan jika presiden terbukti melakukan pelanggaran hukum sebagaimana termaktub di dalam Pasal 7A UUD 1945. Artinya, kekuatan politik DPR tak elok menggunakan Pasal 7A dan 7B UUD 1945 untuk menekan presiden.
Sementara itu, presiden tidak pula perlu merasa tertekan dengan geliat politik di DPR. Bagaimanapun, dengan konstruksi UUD 1945 hasil perubahan, pemakzulan tidaklah mudah dilakukan. Bahkan, model pemakzulan Indonesia jauh lebih berat dan sulit bila dibandingkan dengan Amerika Serikat (AS). Artinya, bila saat ini muncul wacana berupa ancaman untuk memakzulkan Jokowi-JK, ancaman tersebut harus dibaca sebagai lelucon belaka. Perlu disadari, sekiranya tidak terjadi pelanggaran sebagaimana termaktub dalam Pasal 7A UUD 1945 dan berhasil melalui proses dalam Pasal 7B UUD 1945, pemakzulan tidak akan pernah terjadi.
Banyak kalangan percaya, jika memahami konsekuensi hubungan eksekutif dan legislatif dalam sistem presidensial, pengelolaan hubungan presiden dan DPR tidak perlu menjadi kekhawatiran yang berlebihan. Sepanjang hubungan diletakkan sebagai strategi untuk mencapai tujuan bernegara sebagaimana termaktub dalam Pembukaan UUD 1945, pola hubungan presiden-DPR pasti akan menguntungkan rakyat. Selain itu, pengelolaan hubungan presiden-DPR tidak boleh dikendalikan kekuatan-kekuatan di luar gedung DPR dan di luar kantor kepresidenan. Saya percaya, jika sama-sama bergerak mencapai tujuan bernegara, hubungan presiden dan DPR tidak akan bertentangan dan menjauh dari logika kepentingan rakyat.
