Oleh: Saldi Isra

Sejak semula, hasil perubahan (amendemen) Undang-Undang Da sar 1945 yang
dilakukan selama empat tahun berturut-turut (1999 2002) masih menyisakan
sejumlah persoalan dan kelemahan. Selain konstruksi pasal-pasal (legal
drafting) yang sulit dipahami orang awam, banyak substansi perubahan
tidak sejalan dengan gagasan membangun mekanisme checks and balances.

 

Bila fungsi legislasi, misalnya, terdapat kewenangan yang tidak seimbang
antara Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah dalam proses
pembentukan undang-undang. Seperti dikonstruksikan dalam Pasal 22-D UUD
1945, DPD dapat dikatakan tidak memiliki kewenangan legislasi
sebagaimana layaknya sebuah lembaga legislatif. Desain pasal 22-D secara
mudah dapat dibaca bahwa hasil perubahan UUD 1945 dengan sengaja
menempatkan DPD hanya sebagai aksesori proses legislasi.

Bukti lain hasil perubahan tetap menyisakan watak sistem parlementer
setidaknya dapat dilacak dari pemberian hak angket dan hak interpelasi
kepada DPR. Kelemahan elementer tidak hanya berada dalam ranah
legislatif, tapi juga dapat dilacak di ranah eksekutif dan
yudikatif.Tertutupnya ruang bagi calon presiden dari jalur perorangan
merupakan kelemahan mendasar dalam proses pengisian posisi eksekutif
tertinggi.

Kritik atas sejumlah kelemahan hasil perubahan tidak sepenuhnya ditolak
oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat. Sebagai lembaga yang diberi
kewenangan untuk mengubah UUD 1945, MPR menyadari adanya kelemahan itu.
Setidaknya pengakuan terhadap kelemahan yang ada dapat ditelusuri dari
kehadiran Tap MPR Nomor I/MPR/ 2002 tentang Pembentukan Komisi
Konstitusi (KK). Dalam Pasal 1 Tap MPR tersebut, MPR menugasi KK
melakukan pengkajian secara komprehensif atas hasil perubahan UUD 1945.

Berdasarkan hasil kajian, KK mengusulkan sejumlah perbaikan mendasar
atas UUD 1945 hasil perubahan. Perbaikan yang ditawarkan di antaranya
memberikan ruang bagi calon presiden dan wakil presiden yang berasal
dari jalur perorangan, perombakan dalam fungsi legislasi, serta
perbaikan kekuasaan kehakiman. Khusus dalam fungsi legislasi, KK
mengusulkan agar presiden diberi veto untuk menolak rancangan
undang-undang yang telah disetujui oleh DPR/DPD. Namun semua gagasan
brilian yang dihasilkan KK hanya menjadi catatan dan sekaligus menjadi
bukti tambahan bahwa tidak mudah mengubah UUD 1945. Seperti telah diduga
banyak kalangan, setelah disampaikan dalam sidang MPR pada 2004, hasil
KK menjadi tidak tentu rimbanya. Sempat terdengar MPR berjanji
meneruskan hasil kajian KK ke MPR yang dibentuk berdasarkan Pemilihan
Umum 2004. Bak "menanam tebu di bibir", janji meneruskan kajian KK
tenggelam di tengah riuh-rendah Pemilu 2004.

Meski telah lama tenggelam, janji menindaklanjuti hasil kajian KK
merupakan utang sejarah yang harus dibayar MPR. Untuk melunasi semua
itu, MPR tidak perlu menanti Indonesia memasuki transisi jilid kedua.
Penegasan ini diperlukan karena pengalaman menunjukkan, golden moment
perubahan konstitusi lebih banyak terjadi dalam masa transisi rezim
otoriter menuju rezim yang lebih demokratis. Menggunakan cara pandang
seperti itu sama saja dengan berharap kembali siklus awal transisi.
Melihat segala kelemahan UUD 1945, menindaklanjuti hasil kajian KK
menjadi sebuah keniscayaan.

Barangkali kesulitan untuk melanjutkan perubahan UUD 1945 bukan
disebabkan oleh alasan belum adanya momentum emas, tapi lebih pada
ketakutan hilangnya kenikmatan yang diraih dari UUD 1945 hasil
perubahan. Sulit dibantah, salah satu institusi negara yang paling
menikmati desain UUD 1945 hasil perubahan adalah DPR.

Keuntungan itu tidak dapat dilepaskan dari salah satu alasan dasar
mengubah UUD 1945, yaitu memperkuat DPR dengan membatasi kewenangan
presiden. Selain itu, pada batas-batas tertentu, partai politik termasuk
salah satu pihak yang juga menikmati hasil perubahan UUD 1945.

Dengan potensi keuntungan yang dinikmati oleh DPR dan partai politik,
menjadi begitu masuk akal bila sejumlah kekuatan di DPR dan sejumlah
partai politik enggan menyahuti gagasan untuk melakukan amendemen kelima
UUD 1945. Karena itu pula, dari institusi negara yang ada, upaya untuk
mengubah UUD 1945 lebih banyak datang dari DPD. Berdasarkan catatan yang
ada, upaya DPD mengusulkan perubahan UUD 1945 telah dilakukan sejak
pertengahan Juni 2006. Ketika itu beberapa anggota DPD secara resmi
mengajukan usulan perubahan kepada pemimpin MPR.
Dari substansi perubahan yang ditawarkan, dengan alasan untuk penguatan
fungsi legislasi, DPD ingin adanya hak veto dalam proses pembentukan
undang-undang dalam ranah kewenangan DPD.

Sepanjang yang bisa ditelusuri, mereka mengusulkan agar DPD dapat
menyetujui atau menolak rancangan undang-undang yang berkaitan dengan
otonomi daerah; hubungan pusat-daerah; pembentukan, pemekaran, dan
penggabungan daerah; pengelolaan sumber daya alam dan ekonomi lain;
serta perimbangan keuangan pusat-daerah yang telah disetujui oleh DPR.
Di samping itu, jika DPD menolak rancangan undangundang yang telah
disetujui oleh DPR, rancangan itu tidak dapat diajukan lagi pada masa
persidangan DPR berikutnya (Kompas, 16 Juni 2006).

Karena hanya menyangkut usulan perubahan atas Pasal 22-D UUD 1945,
sejumlah kalangan di DPR mendorong DPD mempersiapkan usulan perubahan
yang lebih komprehensif. Kemudian, setelah melihat respons itu, DPD
periode 2004-2009 menyusun rancangan perubahan yang lebih komprehensif.
Berbarengan dengan itu, DPD juga melakukan "komunikasi"intensif dengan
partai politik dan kekuatan politik di DPR. Bahkan sepertinya perubahan
telah berada di depan mata, beberapa anggota DPR dari sejumlah partai
politik telah pula membubuhkan tanda tangan untuk mendukung usulan DPD.

Seperti disambar petir di tengah hari, impian anggota DPD untuk
melakukan perubahan kandas.Tiba-tiba sebagian anggota partai politik
yang telah memberi dukungan kepada DPD menyatakan menarik diri. Di
antara alasan yang mengemuka: belum waktunya untuk melakukan perubahan
kelima.
Selain itu, waktunya tidak tepat karena begitu dekat dengan pelaksanaan
Pemilu 2009.
Namun, di atas itu semua, banyak pihak di DPR tidak ingin kehilangan
kenikmatan dari UUD 1945 hasil perubahan.Tambah lagi, ada semacam
ketidakrelaan untuk menyelamatkan DPD sebagai aksesori demokrasi.

Sekalipun telah mengalami dua kali pukulan hebat, DPD tetap meneruskan
ikhtiar menuju amendemen kelima. Upaya ke arah ini kembali dilakukan
oleh anggota DPD periode 2009-2014. Melihat respons dari kamar sebelah,
sulit memastikan akan terjadi perubahan kelima UUD 1945 pada periode
sekarang. Selain kesulitan mendapatkan dukungan partai politik, ada
kekhawatiran (baca: tuduhan) bahwa rancangan naskah yang tengah
disiapkan hanya menguntungkan DPD dan potensial membatasi kewenangan DPR.

Karena itu, untuk menghilangkan kecurigaan atas segala inisiatif yang
ada di DPD, ini waktunya untuk berpikir jernih. Dengan kesadaran untuk
menutup sejumlah kelemahan yang ada dalam UUD 1945, sekarang saatnya
untuk mendorong perubahan dilakukan oleh lembaga di luar DPR dan DPD.
Caranya, semua kekuatan di DPR dan DPD tidak perlu mempersiapkan naskah
usulan perubahan.Yang perlu dilakukan, mengamendemen Pasal 3 ayat (1)
dan Pasal 37 ayat (1), (2), (3), (4) UUD 1945 dengan membentuk badan
khusus untuk mengubah UUD 1945.
Badan khusus itu dapat berupa KK independen yang dibentuk MPR atau
majelis konstitusi atau konstituante (constitutional assembly) yang
dibentuk melalui pemilihan umum.

Membentuk lembaga khusus untuk mengubah UUD 1945 tidak hanya sebatas
mengubur segala macam kecurigaan, tapi juga untuk menghindari conflict
of interest pengubah konstitusi dengan substansi perubahan yang disusun.
Dengan melakukan hal itu, MPR jelas akan melakukan lompatan besar untuk
memastikan amendemen kelima.

source: http://epaper.korantempo.com/PUBLICATIONS/KT/KT/2011/07/25/ArticleHtmls/Memastikan-Amendemen-Kelima-25072011011003.shtml?Mode=1