Kompas, 14 Januari 1998

Saatnya, Perbaikan Tap MPR No XX/1966

Oleh: Saldi Isra

Dosen Fakultas Hukum Universitas Andalas

PERDEBATAN
tentang perlu tidaknya Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat (Tap MPR) baru
untuk memperkuat dan atau memperbaiki Tap MPRS Nomor XX/MPRS/1966 (selanjutnya
disebut dengan Tap XX) tentang Memorandum Dewan Perwakilan Rakyat Gotong-Royong
(DPR-GR) mengenai SumberTertib Hukum RI dan Tata Urutan Peraturan Perundangan
RI, menjadi topik hangat akhir-akhir ini. Discourse ini dapat
dimengerti, karena MPR sedang mempersiapkan rancangan ketetapan yang akan
ditetapkan dalam Sidang Umum MPR bulan Maret 1998.
            Saafroedin Bahar—anggota Komnas HAM—mengatakan, sampai saat ini tidak diperlukan ketetapan
baru untuk mengingatkan dan memperkuat Tap XX, karena Tap ini masih berlaku (Kompas,
24-11-1997). Pendapat ini membantah pernyataan yang dikeluarkan oleh Ikatan
Hakim Indonesia (Ikahi) yang mengusulkan Tap MPR baru untuk mengingatkan
pemerintah dan pembentuk perundangan bahwa Tap XX masih aktual.
            Ikahi juga mengusulkan Tap MPR baru tersebut memuat akibat hukum, bila Tap XX tidak
dipatuhi maka Mahkamah Agung (MA) akan menyatakan batal perundangan itu. (Kompas,
22-11-1997).
            Benarkah tidak diperlukan Tap MPR baru untuk memperkuat dan atau memperbaiki Tap XX? Bagaimana pernyataan ini
jika dihubungkan dengan Tap MPR Nomor V/1973 dan Tap MPR Nomor IX/1978? Tulisan
ini mencoba menjawab persoalan tersebut. Kiranya ini dapat menjadi pemikiran
kita bersama terutama anggota MPR sebagai pemegang kedaulatan rakyat dalam masa
bakti 1997-2002 untuk menetapkan Garis-garis Besar Haluan Negara.
Suasana Peralihan
            Peralihan era Orde Lama ke Orde Baru ditandai dengan tekad untuk melaksanakan Pancasila
dan UUD 1945 secara murni dan konsekwen. Tekad ini tentu harus diikuti dengan
tindakan nyata untuk melakukan perbaikan dalam sistem ketatanegaraan.
            Salah satu perubahan mendasar yang dilakukan adalah peninjauan terhadap seluruh
produk hukum yang lahir pada masa Orde Lama. Dimana, pada masa ini lahir bentuk
peraturan perundangan yang sama sekali tidak dikenal dalam UUD 1945, seperti
Peraturan Presiden (Perpres) dan Penetapan Presiden (Penpres). Alasan Soekarno
melahirkan bentuk peraturan ini untuk melaksanakan Dekrit Presiden.
            Dalam gelora suasana peralihan, para pendukung Orde Baru berpendirian bahwa peraturan
itulah yang menyebabkan terjadinya sebagian besar penyimpangan dalam praktek
ketatanegaraan. Oleh karenanya perlu ada perbaikan yang sangat mendasar. Alasan
itulah yang menyebabkan DPR-GR mengeluarkan “Memorandum mengenai Sumber Tertib Hukum
RI dan Tata Urutan Peraturan Perundangan RI” tanggal 9 Juni 1966 yang kemudian
menjadi Tap XX.
            Dukungan dan penerimaan terhadap memorandum tersebut oleh MPRS dapat dilihat pada
konsiderans bagian menimbang huruf (b) yang menyatakan, bahwa untuk terwujudnya
kepastian dan keserasian hukum serta kesatuan tafsiran dan pengertian mengenai
sumber tertib hukum dan tata urutan peraturan perundangan RI.
            Sebagai sebuah peraturan yang lahir dalam suasana peralihan, Tap XX masih terdapat banyak kelemahan sehingga
perbaikan merupakan sesuatu yang tidak mungkin dihindari.
Hierarki perundangan
            Tata urutan perundangan yang terdapat dalam Tap XX memerlukan perbaikan karena
beberapa persoalan.
            Pertama, peraturan dalam Tap XX tidak bersifat limitatif, karena tidak dibatasi secara
jelas apa saja yang termasuk dalam tata urutan peraturan perundangan. Ini
dibuktikan dengan disebutkan peraturan pelaksana lainnya. Anak kalimat dan
lain-lain memberikan kesempatan yang amat luas kepada pemerintah untuk
melahirkan peraturan perundangan lainnya yang bersifat regeling.
            Indikasi ini dapat dilihat dengan dibenarkannya menteri melahirkan peraturan perundangan yang bersiafat regeling
dalam bentuk peraturan menteri (Permen). Jika ini dikaitkan dengan
pertanggungjawaban menteri dalam sistem presidensial tidak pada tempatnya
menteri membuat peraturan perundangan yang bersifat regeling, karena
menteri adalah pembantu presiden.
            Ini berbeda dengan sistem parlementer. Dalam sistem ini menteri baik secara perorangan maupun
bersama-sama bertanggung jawab kepada parlemen. Karenanya, menteri dalam sistem
parlementer dapat membuat peraturan perundangan yang bersifat regeling.
            Kedua, Tap XX—sebagai ketentuan yang mengatur tata urutan peraturan perundangan—terasa
agak janggal karena tidak mencantumkan eksistensi peraturan perundangan yang
ada di daerah. Rasanya tidak cukup kalau keberadaan peraturan perundangan di
daerah dilihat berdasarka klausula peraturan pelaksana lainnya.
            Oleh karena itu, demi terwujudnya kepastian dan keserasian hukum perlu ditentukan
dengan jelas bentuk peraturan perundangan di tingkat pusat maupun di daerah.
Tentunya dengan tetap menjaga asas lex posteriore derogat legi imperiore,
baik secara formal maupun secara materiel. Dengan demikian dapat memperkecil
kemungkinan terjadinya penyimpangan dalam pembentukan peraturan perundangan.
Skema susunan kekuasaan
            Pemunculan “Schema Susunan Kekuasaan dalam dalam Negara RI” (lihat skema), menimbulkan
banyak persoalan. Diantaranya, pertama, pemisahan antara Pembukaan UUD
1945 dengan UUD memberikan penafsiran, bahwa pembukaan UUD tidak merupakan satu
kesatuan dengan UUD. Ini sangat berbeda dengan keadaan yang diterima sekarang,
bahwa UUD merupakan satu kesatuan yang tidak dipisahkan. Dimana, kalau menyebut
UUD berarti yang dimaksud adalah Pembukaan, Batang Tubuh beserta penjelasannya.
            Barangkali, susunan kekuasaan ini dipengaruhi oleh pendapat Prof Notonagoro, bahwa
Pembukaan adalah “pokok-pokok kaedah fundamental negara (staatsfundamentalnorm)”.
Keberadaannya di luar sistem hukum tetapi memainkan peran imperatif dalam
membimbing norma hukum positif. Karena posisi tersebut, ia tidak bisa diubah
oleh siapapun termasuk MPR sebagai pemegang kedaulatan rakyat. Mengubah
Pembukaan UUD berarti membubarkan negara RI.
            Kedua, susunan lembaga-lembaga negara yang terdapat dalam skema tersebut mendatangkan
keraguan terutama dalam menentukan hubungan masing-masing. Dalam skema tersebut
digambarkan bahwa MA mempunyai garis langsung kepada UUD, seperti halnya
langsung kepada MPR. Skema ini, sepertinya, menganut konsep “dwipraja” yaitu
kekuasaan yudikatif dan eksekutif.
            Keraguan lain, skema ini tidak memberikan gambaran bagaimana hubungan DPA dan BPK, karena tidak satupun garis
yang menggambarkan hubungan mereka dalam skema tersebut. Jika kita telaah lebih
jauh, skema ini tidak sejalan dengan Tap MPR Nomor VI/1973 dan Tap MPR Nomor
III/1978 tentang “Kedudukan dan Hubungan Tata Kerja Lembaga Tertinggi Negara
dengan/atau Antar Lembaga-lembaga Tinggi Negara”, karena dalam Tap ini
ditentukan dengan jelas bagaimana keberadaan masing-masing lembaga negara
tersebut.
Perlu perbaikan
            Melihat persoalan-persoalan di atas, sudah saatnya dipikirkan untuk mengkaji ulang
keberadaan Tap XX. Menurut hemat penulis, yang diperlukan bukan hanya memperkuat, tetapi lebih dari itu,
yaitu perbaikan.
            Bagaimanapun, sebagai sebuah produk zaman peralihan tentu tidak bisa dihindari dari berbagai
kelemahan. Kondisi ini disadari oleh MPR, sehingga diamanatkan dalam Tap Nomor
V/1973 dan Tap Nomor IX/1978, untuk melakukan peninjauan kembali terhadap Tap
XX.  Jauh dari itu, perlu dipahami, Tap XX bukan UUD 1945.