Gatra, 21 November 2011

Untuk proses pembentukan undang-undang yang masuk pada kategori pertama, biasanya pembahasan RUU yang memiliki nilai ekonomi tinggi menjadi amat rawan.

Oleh: Saldi Isra
Guru besar hukum tata negara dan Direktur Pusat Studi Konstitusi (PUSaKO) Fakultas Hukum Universitas Andalas, Padang --------

Pernyataan Ketua Mahkamah Konstitusi, Mahfud MD, tentang jual-beli pasal di Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) bukanlah isu baru. Sejauh yang bisa ditelusuri, kemungkinan adanya praktek jual-beli pasal dan/atau ayat dalam pembentukan undang-undang (UU) telah lama dicurigai publik. Salah satu contoh skandal yang relatif mudah diingat: kontroversi di seputar "kudeta redaksional" ayat tembakau dalam pembentukan UU Kesehatan.

Ketika itu, sekitar Oktober 2009, terkuak praktek curang terkait dengan menghilangnya Pasal 113 ayat (2) dalam RUU Kesehatan. Banyak cerita yang beredar di sekitar ayat tersebut. Yang membuat publik terperanjat, kejadian itu bukan peristiwa pertama dalam proses pembentukan undang-undang. Misalnya, merujuk pada penjelasan Hatta Rajasa, selama ia menjadi Menteri Sekretaris Negara, peristiwa serupa pernah terjadi pada RUU Perkeretaapian dan RUU Tata Ruang (Kompas, 14 Oktober 2009).

Dengan penjelasan tersebut, begitu mengherankan jika banyak pihak di DPR seperti kebakaran jenggot atas pernyataan Mahfud itu. Bahkan, pada batas-batas tertentu, pendapat yang muncul ke ruang publik menjadi tidak proporsional. Misalnya, secara kebablasan ada yang menuduh Mahfud sedang melakukan pencitraan menatap Pemilihan Umum 2014. Karena reaksi yang berlebihan itu, bukan tidak mungkin DPR sedang membentengi diri terhadap kritik yang dari luar.

Moral Hazard
Sekiranya mau membaca dan menelusuri secara jujur dan mendalam perkembangan anggota DPR dalam menggunakan hak-hak konstitusionalnya sebagaimana ditahbiskan UUD 1945, sulit untuk membantah bahwa tidak sedang terjadi banyak persoalan dengan lembaga ini. Misalnya, dalam menjalankan fungsi pengawasan, sejumlah pihak cenderung menggunakan kewibawaan DPR demi menjamah segala macam keuntungan yang dapat merusak citra DPR sebagai lembaga perwakilan rakyat.

Salah satu fakta yang dapat dikemukakan untuk membuktikan salah alamat penggunaan fungsi pengawasan: manuver sejumlah anggota DPR "bergerak lebih jauh" ke wilayah penegakan hukum. Sejauh yang dapat dicermati, misalnya, anggota DPR menjadi reaktif ketika proses hukum bergerak ke arah mereka. Setidaknya, anggapan itu dapat dibuktikan dengan reaksi negatif DPR ketika Komisi Pemberantasan Korupsi memanggil anggota Badan Anggaran guna diminta memberikan kesaksian dalam kasus suap di Kementerian Tenaga Kerja dan Transmigrasi.

Fakta lain dapat pula ditelusuri dalam penggunaan fungsi anggaran. Perilaku menyimpang beberapa anggota DPR membuat lembaga yang menyandang simbol wakil rakyat ini berkamuflase menjadi tempat bersemayamnya para calo anggaran. Paling tidak, apabila merujuk pada kiprah bekas Bendahara Umum Partai Demokrat, M. Nazaruddin, banyak pihak menggunakan jubah DPR untuk merampok uang rakyat. Bahkan, sekiranya penegak hukum mau dan mampu melakukan langkah besar, bukan tidak mungkin skandal-skandal serupa dengan Nazaruddin banyak yang terkuak.

Peyimpangan yang dilakukan sejumlah anggota DPR itu tidak hanya dapat dilacak dalam fungsi pengawasan dan fungsi anggaran. Dalam fungsi legislasi, praktek moral hazardberupa suap dan/atau korupsi menjadi potret yang begitu mencemaskan. Bahkan, dalam banyak kasus, postulat Lord Acton power tends to corrupt and absolute power corrupt absolutly menemukan pembenaran empirik yang tidak mudah dimentahkan. Semua itu terjadi karena penggunaan kewenangan amat jauh dari sebuah proses yang akuntabel. Jeremy Pope menahbiskan, praktek korupsi begitu mudah terjadi bila kekuasaan besar tanpa disertai tranparansi dan akuntabilitas.

Dalam hal ini, apa yang pernah terjadi dalam proses pembentukan UU Penambangan di Bawah Hutan Lindung serta UU Mineral dan Batu Bara masih berada dalam batas adanya indikasi korupsi. Namun yang terjadi dengan proses pembahasan RUU Perubahan atas UU Nomor 23/1999 tentang Bank Indonesia (BI), praktek korupsi menjadi fakta yang tak terbantahkan. Buktinya, putusan hakim, Hamka Yandhu dan Antony Zeidra Abidin terbukti secara sah dan meyakinkan melakukan korupsi. Tidak hanya itu, putusan pengadilan menyatakan bahwa uang Rp 31,5 milyar itu dibagi-bagikan kepada anggota Komisi IX DPR-RI.

Bentuk Jual-Beli Pasal
Sekalipun tidak semua proses pembentukan undang-undang tersangkut dengan masalah jual-beli pasal, setidaknya putusan hakim atas Hamka Yandhu dan Antony Zeidra Abidin itu lebih dari cukup untuk membuktikan bahwa praktek jual-beli pasal merupakan fakta yang tidak mungkin ditutupi DPR. Karenanya, secara substansi tidak ada yang salah dengan pernyataan yang dilontarkan Mahfud itu. Meskipun demikian, masalah kepantasan tentu tetap harus dialamatkan kepada Mahfud sebagai ketua lembaga negara.

Sebagai fakta, praktek jual-beli pasal dan/atau ayat dalam pembentukan undang-undang tidak semua berujung keuntungan ekonomi riil yang diterima anggota DPR. Berkaca pada pengalaman yang pernah terjadi, jual-beli pasal dapat pula dibaca dan dimaknai sebagai cara untuk tukar-menukar kepentingan di antara kekuatan politik di DPR. Dua kategori yang terjadi dalam jual-beli pasal amat mungkin terjadi karena kewenangan konstitusional DPR dalam proses pembentukan undang-undang. Bahkan, karena prosesnya melibatkan eksekutif, sangat mungkin jual-beli pasal juga melibatkan eksekutif.

Untuk proses pembentukan undang-undang yang masuk pada kategori pertama, biasanya pembahasan RUU yang memiliki nilai ekonomi tinggi menjadi amat rawan. Sekalipun tidak mudah dibuktikan, hampir di setiap pembahasan RUU yang punya nilai tinggi dan strategis, aroma transaksi selalu memyertainya. Setidaknya, ketika pembahasan UU Penambangan di Bawah Hutan Lindung serta UU Mineral dan Batu Bara, sebagian publik mencium aroma jual-beli pasal. Bahkan, boleh jadi, kontroversi di seputar Pasal 113 ayat (2) dalam RUU Kesehatan terjadi karena adanya pertarungan kekuatan ekonomi.

Tidak hanya itu, jual-beli pasal sangat mungkin pula terjadi bila pembahasan sebuah RUU menyangkut pertaruhan kewenangan yang sangat besar. Dalam hal ini, skandal pembentukan revisi UU BI tadi sangat mungkin terjadi karena pertaruhan bagaimana memaknai Pasal 23D UUD 1945 yang menyatakan: "Negara memiliki suatu bank sentral yang susunan, kedudukan, kewenangan, tanggung jawab, dan independensinya diatur dengan undang-undang." Merujuk pada Pasal 23D tersebut, banyak kata yang memerlukan elaborasi di tingkat undang-undang. Boleh jadi, dana Rp 31,5 milyar yang dialirkan ke Komisi IX untuk merebut banyak hal dalam undang-undang termasuk independensi BI.

Sementara itu, pada kategori kedua lebih pada kepentingan politik kekuatan partai politik di DPR. Banyak kalangan percaya, undang-undang di ranah pemilihan umum menjadi arena jual-beli kepentingan partai politik. Meskipun tidak jauh dari kepentingan ekonomi yang mengitarinya, barter pasal menjadi praktek yang acapkali terjadi. Misalnya, pada saat membahas UU Pemilu Anggota Legislatif 2008, ditengarai adanya barter mengenai pengaturan parliamentary threshold dengan electoral thershold. Contoh lain, barter syarat pendidikan S-1 dengan tidak pernah ditahan karena melakukan tindak pidana menjelang pemilu presiden 2004.

Lalu, Bagaimana?
Sebuah ungkapan klasik: "Roma tentu tidak dibangun dalam satu hari". Dalam proses membangun dan menguatkan kembali konsep negara hukum yang baik, mustahil berharap dengan mantra "simsalabim". Tugas besar yang membentang di depan kita: bagaimana mengakhiri pelbagai persoalan di ranah legislasi, terutama masalah jual-beli pasal ini.

Pertama, memikirkan ulang model checks and balances proses legislasi di DPR agar tidak rentan diperdagangkan. Sederhananya, membangun pengawasan antarcabang maupun di dalam cabang kekuasaan legislatif dengan penguatan kamar kedua. Harus ada kerja pengontrolan yang fungsinya tidak sekadar menjadi pelengkap penderita dalam sistem dua kamar, tetapi benar-benar mampu mengerjakan tugas kamar kedua dalam prinsip bikameral yang efektif.

Selain itu, transparansi dalam proses legislasi juga menjadi penting. Harus pula dinyatakan "haram" melakukan proses-proses tertutup. Tak boleh lagi putusan diambil melalui mekanisme lobi yang sama sekali tidak tercatat dalam risalah penyusunan undang-undang. Pada saat yang sama, fungsi kontrol akhir dalam bentuk uji materiil juga harus disediakan untuk menutup keran keberlakuan sebuah aturan yang terlahir dari proses dagang.

Bukan cuma di situ, proses penegakan hukum pun harus mampu mencapai dan mengejar para pedagang pasal sebelum membunuh jantung negeri ini. Jika penegakan hukum punya kuku yang kuat mencengkeram pelaku macam ini, bendera harapan agar para pedagang aturan berpikir berkali-kali untuk melakukannya. Lagi-lagi, ini bukan pekerjaan sederhana. Karena itu, diperlukan upaya luar biasa untuk memotong jalur distribusi dagang pasal ini.

http://arsip.gatra.com/2011-11-21/majalah/artikel.php?pil=23&id=150573